COLOMBIA.

El desarrollo desigual
Por Amylkar D. Acosta Medina

“Cuanto más desigual es un país menos efectivo es el crecimiento
para reducir la pobreza”.
Gustavo Yamada, Jefe de la Unidad de Pobreza y Desigualdad
del BID
Colombia es el país de las desigualdades. Hace muchos años alguien afirmó que Colombia padecía de hemiplejía, afección esta que paraliza la mitad del cuerpo, y no le faltaba razón dadas las grandes asimetrías que han caracterizado su desarrollo económico y social, a tal punto que se ha llegado a hablar de dos colombias, la una que concentra sus avances y su progreso y la otra sumida en el atraso y en la postración.
Con su Plan de desarrollo Para cerrar la brecha, el expresidente Alfonso López Michelsen se propuso reducir la brecha entre esas dos colombias, acortar las distancias entre el campo y la ciudad, entre el agro y la industria, entre asalariados y capitalistas. Este ha sido un tema recurrente en los programas de campañas electorales, pero se desestima a la hora de formular los planes de desarrollo así como también en los planes de inversión. Bien se ha dicho que los políticos hacen campaña en poesía y gobiernan en prosa; una cosa es con guitarra y otra cosa es con violín. Treinta y dos años después lo que era una brecha se ha convertido en un abismo cada vez más profundo, lo cual se ha traducido en un gran desajuste social. Pese a la retórica cohesión social del anterior gobierno, durante estos últimos años se acentuó dicho proceso de centralización y concentración del poder económico y por ende del poder político en este país. Bien se ha dicho que la política es la expresión concentrada de la economía y ejemplos al canto los tenemos por montones en este país de privilegios y exclusiones.
Las cifras no mienten: Las utilidades del sector financiero se multiplicaron por 7 en el transcurso de 7 años, al pasar de los $632.000 millones en 2002 a $4.4 billones en 2009. En contraste, durante este mismo lapso el salario mínimo sólo se incrementó 6%. Ello explica en gran medida que en el período 2002 - 2007 la participación de las empresas en el PIB pasara del 28.9% al 33.7%, casi 5 puntos, que representan US $14.000 millones; mientras tanto, entre el año 2003 y el 2008 la participación de los asalariados se redujo del 34.6% al 31.1%. Colombia fue el único país de Latinoamérica que no pudo o no quiso aprovechar el buen desempeño de la economía durante el quinquenio virtuoso (2003 - 2008), durante el cual la economía creció en promedio el 6% anual, muy superior al promedio histórico de los 10 años anteriores que fue del 4%, para reducir sus índices de pobreza. Y de contera, en lugar de mejorar la distribución del ingreso esta empeoró al pasar el coeficiente Gini de 0.56 en 2002 a 0.59 en 2008, muy cercano al que tenía el país 15 años atrás, desbancando a Brasil como el país con mayor concentración de la riqueza en Latinoamérica, que a su vez es la región más inequitativa del planeta tierra, que redujo su Gini de 0.625 en 2004 a 0.579 en 2009.

El Modelo de Crecimiento sin empleo (1) nos llevó a que entre 2006 y 2008 la producción industrial creciera un 40%, mientras que el empleo creció en dicho sector para el mismo período sólo el 1.1%. En los 8 años de la administración Uribe la producción industrial creció el 30%, mientras que el número de empleados disminuyó el 6%. Y las gabelas tributarias al gran capital, especialmente la deducción del 40% del impuesto de renta por reinversión de utilidades en activos fijos que ascendieron el año pasado a $3.7 billones, eran supuestamente para promover de esta manera la generación de empleo. Ello se explica en gran medida por el hecho que el 40% de los $3.7 billones favorecieron precisamente a la minería y a la industria petrolera, el sector que menos necesitaba de tales incentivos y el cual, por ser tan intensivo de capital, es poco generador de empleo. Y ello en un país que registra una tasa de desempleo abierto de más del 12% y de una informalidad que frisa el 60%, la más alta de la región.
Claro que el campo fue el que llevó la peor parte: el sector agropecuario ha venido creciendo sistemáticamente por debajo de un tercio con respecto al crecimiento PIB total. Así, mientras el crecimiento consolidado de la economía entre 2004 y 2007 fue de 20.3%, el sector agropecuario a duras penas alcanzó el 6.88%. Ello explica el por qué los índices de pobreza y de necesidades básicas insatisfechas (NBI) son notoriamente más elevados en el campo que en la ciudad; según el último estudio el índice de pobreza en Colombia se situó en el 45% promedio; entre tanto para zona rural, que sufre un acelerado proceso de descampesinización por cuenta del desplazamiento forzado, el mismo índice es del 62.1%.
Dos economistas muy reputados, como lo son Alesina y Rodrick, advierten que “los países con mala distribución del ingreso y la riqueza tienden a crecer menos”. El ex presidente del gobierno español Felipe Gonzalez es de la opinión de que “la desigualdad pone en peligro el crecimiento”, es más, “el modelo económico que no redistribuye los ingresos no es exitoso”. Gustavo Yamada, Jefe de la Unidad de Pobreza y Desigualdad del BID no pudo ser más categórico cuando afirmó que “cuanto más desigual es un país menos efectivo es el crecimiento para reducir la pobreza” (2). Por su parte la CEPAL, en un importante estudio llegó a la conclusión que una mejor distribución del ingreso, además de disminuir el número de pobres refuerza el crecimiento. De modo que el país tiene un gran reto en este frente, si no quiere seguir estancado y con una economía raquítica, que en lugar de generar empleo lo destruye.
Los desequilibrios regionales
La misma brecha que se ha convertido en abismo en lo económico y lo social se repite a nivel interregional e intraregional; así como hay sectores ganadores y perdedores en el primer caso, también hay en este país de regiones unas que son ganadoras netas y otras que son perdedoras netas. En el decurso de la historia unas regiones han ido consolidando su desarrollo, mientras otras han permanecido rezagadas. Estas últimas concentran el mayor número de pobres, de desempleados y de población con NBI. Y ello no se ha dado por generación espontánea, para explicarnoslo tenemos que recurrir a la historia económica del país. El gran pensador Antonio García habló de un capitalismo “tardío y periférico” para referirse al desarrollo embrionario de este sistema económico en Colombia en las postrimerías del Siglo XIX. La acumulación originaria del capital, como la denomina Marx en El capital, se basó en el excedente económico generado por la caficultura, que fue el que sirvió de base para importar al país las primeras máquinas y equipos industriales. Esta circunstancia aunada al hecho de que los ingresos que generaba dicha actividad sirvieron de fundamento a la formación de un mercado interno, hizo posible la incipiente industrialización del país. El Río Grande de la Magdalena, principal arteria fluvial del país era practicamente la única vía de comunicación del país habilitada para el comercio exterior en ciernes de una economía para aquel entonces monoexportadora del café. Desde 1823 se hicieron grandes esfuerzos tendientes a introducir la navegación a vapor y hasta bien entrado el Siglo XX esta modalidad de transporte siguió jugando un papel de la mayor importancia. Posteriormente se le dió la espalda, con grave detrimento para el país, pues al limitarse su navegavilidad el país prescindió de un medio de transporte seguro y barato, para depender casi exclusivamente del transporte aéreo y por carretera, ya que también se abandonaron los ferrocarriles nacionales. Esta comprobado que el transporte intermodal contribuye ostensiblemente a la mayor competitividad del país, que teniendo cómo implementarlo no lo ha hecho.
Así nació y se desarrolló la industria nacional, teniendo como vértices del denominado “triángulo de oro” a Bogotá, Cali y Medellín. Primero fue la agreste geografía del país, con sus tres cordilleras, la que sirvió de barrera natural de protección del mercado interno, que de este modo resultaba cautivo; luego, los altos aranceles del modelo proteccionista ocuparían su lugar. Aunque durante la segunda mitad del Siglo XIX el sector exportador colombiano era muy débil y poco dinámico, entre 1905 y 1950 tuvo un particular auge, aunque limitado a sólo tres renglones: café, banano y tabaco. Como lo sostiene el Observatorio del Caribe, “el temprano despegue de la industria manufacturera en el región Caribe a finales del S XIX e inicios del S XX, primero en Cartagena y posteriormente en Barranquilla no logró consolidar a la región como un importante polo de desarrollo industrial”: En efecto, después de participar con el 11. 7/% de las exportaciones totales en 1916, ya para 1950 se redujo al 4.5%, pese que durante dicho intervalo se vivió un floreciente auge exportador, pero del cual sacó mayor partido el centro del país.
Como lo acota el investigador Jorge García, “los 30 años comprendidos entre 1950 y 1980 enmarcan dos períodos bastante diferenciados del enfoque de la política económica del país, en particular la referente al comercio exterior. Es así cómo el período comprendido entre los años 1950 – 1966 puede considerarse como de sustitución de importaciones y el período 1966 – 1980 como de promoción de las exportaciones”. Durante estos dos períodos, pero muy especialmente en el segundo, predominó el intervencionismo de Estado en boga y se dispuso de toda una batería de medidas encaminadas a promover, fomentar y proteger tanto la producción nacional como la diversificación de exportaciones. Entre todas ellas se destaca la expedición del Decreto – Ley 444 de 1967 de la administración de carlos Lleras Restrepo, a través del cual se estableció el régimen cambiario y de comercio exterior. En virtud del mismo del mismo se puso la política monetaria, cambiaria y de comercio exterior del país al servicio de la industria nacional, la cual se había asentado fundamentalmente en el “triángulo de oro”. Lo propio ocurrió con la inversión pública, sobre todo en materia de infraestructura; se trataba de comunicar los centros de producción con los puertos, de allí la forma radial que revistiera el sistema vial, en virtud del cual las regiones que, como la Caribe y la Pacífica contaban con las facilidades portuarias se convirtieran en simples corredores viales. De allí que todavía sigue siendo más fácil comunicarse entre cualesquiera de las capitales departamentales de dichas regiones con el interior del país que entre que entre ellas mismas; en la malla vial han primado las grandes troncales sobre las transversales que intercomunican a las propias regiones, las cuales aún se echan de menos, a falta de ellas inmensas regiones del país permanecen embotelladas. Es muy diciente que la densidad vial de la región Caribe para 1948 era del 8.3 kms L/100 km2 y en 1999, 51 años después (¡!), sólo alcanzó el 10.1 kms L/100 kms2, muy por debajo de la densidad promedia nacional que para la misma época se situaba en el 16.06 kms L/100 kms2 (3), la cual a su vez es mediocre respecto al promedio de la densidad vial en la región.
Palo porque bogas y palo porque no bogas
Luego vendría el Consenso de Washington con sus nuevos paradigmas, consignados en un decálogo más conocido como la Cartilla, que siempre sirvió de férula a los organismos multilaterales, en especial el Banco Mundial y el FMI. Todos los países de América Latina se adhirieron al nuevo modelo económico que vino a reemplazar el Modelo de la Cepal que había inspirado el economista argentino Raúl Prebish. En Colombia se dieron los primeros pinitos cuando el Presidente Virgilio Barco ya tenía el sol a sus espaldas, pero fue en la administración de Cesar Gaviria cuando se le dio rienda suelta a la apertura económica y a la desregulación del mercado cambiario, dos pilares del nuevo credo que tuvo en Ronald Reagan y Margaret Thatcher sus principales propulsores. El Modelo de desarrollo “hacia dentro” dio paso al embeleco del aperturismo atolondrado con todos sus estragos; como ha sido ampliamente demostrado fue una apertura hacia adentro, con todas sus consecuencias sobre el aparato productivo. Como lo señala el Observatorio del Caribe, “la apertura económica no dió lugar a una transformación de la industria manufacturera regional y a su conversión en un polo de desarrollo industrial. Por el contrario, la producción manufacturera de la región fué golpeada con particular severidad con motivo de la apertura económica del inicio de los años 90; la caída de la producción industrial fué mucho mayor que en el resto del país”.
Si regiones como la Pacífica se habían visto sacrificadas por el proteccionismo de la industria de invernadero que teníamos, con la apertura se auguraban los mejores días para las mismas dada su enviadiable ubicación geográfica en un país que se precia de ser, como dijo López de Mesa, la esquina oceánica de América. Se planteó en sus inicios que el éxito de la apertura estaba en la implementación de tres estrategias: la modernización industrial, la reconversión industrial y la relocalización industrial. Esta última estaba llamada a convertir al Caribe y al Pacífico en los dos principales polos de atracción de la industria con vocación exportadora, pero ello nunca se dio. Y no se dio porque tanto la modernización y la reconversión industrial, igual que la relocalización industrial se quedaron en el papel y, lo que es peor, entonces como hoy el país estaba carente de una infraestructura vial, logística y portuaria, que son esenciales para mejorar la productividad y por ende la competitividad. Nos recuerda el connotado politólogo Eduardo Posada, citando un estudio británico de 1950 que ya observaba que “el mayor desarrollo de la producción corre siempre el peligro de ser neutralizado en Colombia por su enemigo más antiguo: el problema del transporte”. Esta afirmación no está muy lejos de lo que sostuvo recientemente el Presidente de La Confederación de Transporte de Carga por Carretera (Colfecar), Jaime soriano, “el país presenta un atraso de al menos 60 años en materia de infraestructura vial. Después de Rafael Reyes, hace cien años, de Pedro Nel Ospina en los años 20 del siglo pasado y el General Rojas Pinilla en los años 50, no se ha vuelto a ver en Colombia un salto importante en materias de obras públicas y desarrollo de la infraestructura” (4). Se malogró, entonces, esta oportunidad, así como también le fue esquiva la anterior. En tales condiciones, no es extraño que la participación en el PIB del centro del país supere con creces la de regiones como el Caribe colombiano.
Una digresión
Hagamos una digresión para referirnos a un hecho de singular importancia sobre el cual queremos enfatizar. Llama poderosamente la atención que mientras en el resto del mundo las regiones más prósperas están localizadas justamente en las zonas costeras, en Colombia estas permanecen relegadas y postergadas en su desarrollo. Como lo documenta un estudio del Observatorio del Caribe “por ejemplo, en Estados Unidos las zonas más dinámicas en crecimiento económico y demográfico están localizadas a menos de 80 km de las costas. A nivel mundial los países que se localizan a menos de 100 km de las costas ocupan cerca del 5% de la superficie habitable del globo y aportan el 37% de la producción bruta mundial. En Colombia dicho patrón no se observa y, por el contrario, lo que se encuentra es que los municipios que están localizados a menos de 100 km de las costas están en condiciones precarias en términos de su nivel de desarrollo socioeconómico”. Y no es para menos, dado que “con el bajo nivel de integración y las estructuras económicas regionales, se puede esperar que la polarización regional se perpetúe en Colombia. Los más poderosos eslabonamientos están en las regiones prósperas y los débiles enlaces en las regiones atrasadas. Hay pocas razones para esperar cambios en estas tendencias en el mediano plazo (Bonet, 2005)”.
Así las cosas, se le plantea al país la perentoria necesidad de fortalecer el desarrollo de sus zonas costeras y para ello juega un papel de la mayor importancia la estrategia de relocalización industrial en las proximidades de los puertos; pero, para que ello sea posible es indispensable dotarla y habilitarla de una infraestructura robusta que le sirva de soporte. Las ventajas que ofrecían para tales efectos el régimen de las zonas francas constituían en este sentido un gran atractivo, el cual se perdió cuando se desvirtuó el carácter de las mismas a través del esperpento de las zonas francas “uniempresariales” o “no colindantes”, que pueden localizarse en cualesquier lugar del país. Los estímulos tributarios y arancelarios que se le otorgaron a estas últimas a través del Decreto 383 de 2007 han contribuido a concentrar aún más la localización de las empresas y con ellas el crecimiento y el desarrollo en el interior del país, en desmedro una vez más de la periferia. En tales circunstancias, no es extraño que se dé la paradoja que el centro del país tenga una participación en las exportaciones del país muy superior a las regiones del litoral que son las que cuentan con la ventaja comparativa y el privilegio de contar con los puertos.
¿Y de la agenda interna qué?
Y a lo largo de todos estos años no ha habido mayor interés en acometer las obras para dotar al país de la infraestructura que la economía está pidiendo a gritos, las cuales están claramente identificadas en la Agenda Interna para la Productividad y la Competitividad (AIPC); se siguen aplazando y aplazando, convirtiendose este en el mayor escollo que enfrentan importadores y exportadores. En un Informe reciente del Foro Económico Mundial, en porcentajes estadísticos de países en calidad férrea le dan a Colombia una calificación de 1.5 y el pùesto 100 entre los países más rezagados en esta modalidad de transporte. En cuanto a la calidad de las carreteras, Colombia recibió una calificación de 2.9, que la ubicó en el puesto 91. En lo que hace a la calidad de la infraestructura portuaria la calificación fue de 2.9 también, quedando en la casilla 108. En infraestructura para transporte aéreo el fue algo mejor a Colombia, pues obtuvo una calificación de 4.8 y ocupó el lugar 64. En fín, Colombia con un puntaje promedio de 3.1 ocupó el puesto 89 entre 134 países en cuanto a la calidad de su infraestructura y ello es sumamente preocupante. Si el país todo está rezagado en infraestructura, la situación de las regiones periféricas es aún más dramática.
En el pasado el país había tratado de compensar su baja competitividad en los mercados internacionales a través del manejo de una tasa de cambio competitiva y por mucho tiempo mantuvo un mercado cambiario controlado, hasta que se vió forzado por las recomendaciones del FMI a desmontar su regulación a finales de la década de los 90. Progresivamente, a medida que se han ido negociando acuerdos y tratados comerciales se ha ido desmontando la protección arancelaria a la producción nacional hasta dejarla totalmente desguarnecida. Incentivos a los exportadores como el Certificado de Abono Tributario (CAT), que después se convirtió en el Certificado de Reintegro Tributario (CERT) han tenido que ser desmontados por ser contrarias a las estpulaciones de las reglas de la Organización Mundial de Comercio (OMC). También se han tratado de abaratar los costos laborales para ser competitivos y para tal efecto se expidieron dos reformas laborales, La Ley 50 de 1990 y la Ley 789 de 2002, pero sin que jamás pueda llegar a equipararse por esta vía con los costos laborales de la China, el Cid campeador del comercio mundial. El pesado fardo de todos estos costos en los que ha incurrido el país por cuenta de la sobreprotección a la industria doméstica ha recaido sobre todo el país y no únicamente sobre las zonas de influencia de fabricantes y firmas exportadoras. Ultimamente, a raiz de que se revirtió la tendencia de la tasa de cambio pasando de ser campeones de la devaluación a campeones de la revaluación, una vez más el gobierno ha echado mano de recursos del presupuesto nacional para “compensar” a las empresas exportadoras, como lo hizo el Presidente Uribe por sumas que superaron los $500.000 millones. (5)
Es evidente, entonces, que las políticas públicas en materia económica le ha servido y mucho a las empresas, especialmente los grandes conglomerados, así la política monetaria como la cambiaria y la de comercio exterior, que le han pasado la factura a todos los colombianos. Por eso tenemos que decir que no tienen razón quienes abogan por la descentralización fiscal, proponiendo que reviertan en inversión a cada una de las regiones en la misma proporción de su contribución a los recaudos y se duelen, por ejemplo, que mientras el Valle del Cauca genera el 12 por ciento de los impuestos nacionales sólo recibe el 7 por ciento de los recursos del Sistema General de Participación (SGP). Es fácil colegir que los grandes contribuyentes, como las empresas del Valle del Cauca, las de Cundinamarca, Antioquia y Atlántico, especialmente, se han consolidado y posicionado como tales gracias a la contribución de todos los colombianos. Y de contera, son estas las mismas empresas que se han visto favorecidas con largueza con las mentadas gabelas tributarias, las cuales le costaron al país en el corto lapso de 5 años, entre 2003 y 2008, la friolera de $26 billones. Este sesgo de las políticas públicas ha contribuido no sólo a la concentración del crecimiento y el desarrollo sino también a la concentración del ingreso, concomitantemente con la mengua del ingreso per cápita de la periferia.
La funesta dualidad
Este desarrollo dual de la economía del país atenta contra la integración y el desarrollo regional, impide que se desarrollen a plenitud las enormes potencialidades que albergan aún las más remotas regiones y conspira contra las posibilidades de mejorar el Índice de Desarrollo Humano (IDH) a su población. Por lo tanto son muchas las razones que militan a favor de un giro en las políticas públicas, las cuales deben reorientarse de modo que contribuyan a nivelar la cancha y a corregir los enormes desequilibrios interregionales e intraregionales. Al país, pero especialmente a las regiones, les ha hecho mucho daño la falsa disyuntiva entre la equidad regional y la eficiencia – país, la cual ha hecho carrera entre los formuladores de la política macroeconómica. Se asume desatentadamente que cualquier inversión dirigida al desarrollo regional incurrirá en costos de oportunidad en términos de crecimiento económico del país como un todo. Por cuenta de esta distorsión el país sigue asumiendo el costo de un “arancel” geográfico que le significa a las empresas que siguen localizadas en el altiplano estar a más de 1.000 kms de la costa Caribe y 500 kms de la pacífica. Dicho “arancel” se traduce en sobrecostos en los fletes, lo cual le resta competitividad a las exportaciones colombianas. Todo ello nos lleva a afirmar que la centralización del poder político y la concentración del poder económico en este país no es un hecho fortuito, sino que responde a un direccionamiento de las políticas públicas que han prevalecido casi sin interrupción desde los albores de nuestra independencia hace 200 años. Las tensiones entre el centralismo y el federalismo en el Siglo XIX, que terminó con la derrota de este último en la batalla de la Humareda, se reprodujo a mediados del Siglo XX, esta vez entre el centralismo y la descentralización; luego, a partir de la Constituyente de 1991, la lucha feral entre el centralismo que se resiste a desaparecer y el autonomismo de las regiones (6) ha estado al orden del día.
Por una política económica regional
Atinadamente el investigador Adolfo Meisel plantea la urgencia de contar con una política económica que consulte el interés regional, la cual deberá estar basada en estos tres elementos, a saber: debe ser una política de Estado que trascienda los gobiernos de turno y las coyunturas económicas. Se trata de una política integral, en la cual todas las intervenciones del Estado en las zonas rezagadas esté orientada a dinamizar el crecimiento y a reducir la pobreza de sus habitantes, en el entendido que la inversión estratégica para las regiones rezagadas es la inversión en el capital humano de sus habitantes. La lucha contra la pobreza debe tener un claro componente espacial, pues ella no se distribuye en el territorio al azar sino que se concentra en ciertas regiones. Sólo de este modo se puede encausar a las regiones marginadas del país por la senda del desarrollo sostenido y equitativo.
Mientras ello se logra es indispensable contar con una estrategia tendiente a morigerar los devastadores efectos sociales del modelo económico centralista predominante y a ello apunta precisamente la iniciativa del Caribe colombiano de crear un Fondo de Compensación y Equidad Regional (FCER), que ayude a que el gasto del gobierno central coadyuve a equilibrar las disparidades fiscales entre unas regiones y otras, buscando una nivelación como punto de partida de esta rectificación histórica del injusto trato recibido por la periferia, a través de una estrategia de convergencia para reducir la creciente desigualdad entre unas y otras regioness y también al interior de las regiones mismas. Para lograrlo es menester que este sea un objetivo explícito de las políticas públicas y no un efecto colateral de las mismas, así como es de imprescindible la voluntad política por parte de quienes tienen en sus manos el poder de decisión, los cuales se siguen mostrando tan renuentes como reticentes. Los pueblos soportan con estoicismo la pobreza, pero definitivamente lo que no toleran es la desigualdad; llegó la hora de las regiones en Colombia, el gobierno de la Unidad Nacional debe tomar nota de ello.
Notas:
1) Amylkar D. Acosta M. Crecimiento sin empleo. Agosto, 1 de 2005
2) BID. Nora Lustig, Omar Arias y Jamele Rigolini. Reducción de la pobreza y crecimiento económico: la doble causalidad
3) Esta densidad es calculada sobre la red troncal, las vías departamentales y municipales. El promedio nacional no contempla la Amazonia y la Orinoquia.
4) Portafolio. Febrero, 4 de 2005
5) Alvaro Uribe Vélez, Presidente de la República. Informe al Congreso de la República. 20086) Amylkar D. Acosta M. La autonomía regional, alternativa de desarrollo. Febrero de 2010.

Fuente:Argenpress