18 de mayo de 2017
A invitación del Gobierno de la Argentina, el Grupo de Trabajo sobre la Detención Arbitraria de Naciones Unidas realizó su segunda visita oficial de país entre el 8 y 18 de mayo de 2017. El Grupo de Trabajo mantuvo reuniones en la ciudad de Buenos Aires, así como en las Provincias de Buenos Aires, Chubut y Jujuy, representado en esta ocasión por el señor Sètondji Roland Adjovi (Benín) y la señora Elina Steinerte (Letonia, Vicepresidente), acompañados por personal de la Oficina del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos.
El Grupo de Trabajo agradece al Gobierno de la Argentina por la invitación que le cursara para realizar la visita de país y por su colaboración antes y durante la misión. El Grupo de Trabajo tiene la intención de continuar el diálogo constructivo con el Gobierno respecto de los temas presentados en el presente informe.
Durante el transcurso de la visita, el Grupo de Trabajo se reunió con funcionarios del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, incluida la Secretaría de Derechos Humanos y Pluralismo Cultural, el Ministerio de Seguridad, la Dirección Nacional de Migraciones, el Ministerio Público Fiscal, el Ministerio Público de la Defensa, la Defensoría del Pueblo de la Nación, la Procuración Penitenciaria de la Nación, así como con diversas autoridades de la Ciudad de Buenos Aires y de las Provincias de Buenos Aires, Chubut y Jujuy. El Grupo de Trabajo quisiera también reconocer la contribución de numerosos actores de la sociedad civil quienes compartieron sus perspectivas sobre privación arbitraria de la libertad en la Argentina, en especial representantes de organizaciones no gubernamentales, comunidades indígenas, defensores de derechos humanos, abogados, académicos, legisladores, así como individuos que han sido privados de la libertad en algún momento o se encuentran actualmente en esa situación.
Las observaciones que se presentan hoy constituyen los hallazgos preliminares del Grupo de Trabajo. Luego se redactará un informe que el Grupo de Trabajo adoptará oficialmente y presentará ante el Consejo de Derechos Humanos en su período de sesiones de septiembre de 2018.
El Grupo de Trabajo visitó diversas instituciones de privación de la libertad a nivel federal y provincial, entre las que se incluyen institutos penitenciarios, comisarías, centros de detención de menores y entidades psiquiátricas. Asimismo, entrevistó a una gran cantidad de personas que se encuentran actualmente privadas de su libertad.
A fin de determinar si una situación de privación de la libertad resulta arbitraria, el Grupo de Trabajo utiliza como referencia las cinco categorías detalladas en sus Métodos de Trabajo, a saber: 1) cuando resulte imposible invocar sustento jurídico alguno que justifique dicha privación de la libertad; 2) cuando la privación de la libertad sea consecuencia del ejercicio de determinados derechos garantizados en la Declaración Universal de Derechos Humanos o en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; 3) cuando se haya incurrido en una violación grave del derecho a un juicio imparcial; 4) cuando aquellas personas que buscan asilo, migrantes o refugiados sean objeto de una detención administrativa prolongada, sin posibilidad de examen o recurso administrativo o judicial; y 5) cuando la privación de la libertad constituya una vulneración del derecho internacional por tratarse de discriminación por cualquier motivo.
El Grupo de Trabajo brinda sus hallazgos preliminares acerca de la privación de la libertad y el correspondiente marco institucional, en el contexto del sistema de justicia penal, las discapacidades psicosociales y la migración.
Marco Constitucional
La Argentina tiene una compleja estructura y división de competencias entre el gobierno federal, las 23 provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, que cuentan con su propia constitución y legislación, además de sus propias autoridades de los poderes ejecutivo, legislativo y judicial. Por otro lado, el artículo 75 de la Constitución de la Nación Argentina otorga a los tratados de derechos humanos una jerarquía superior a las leyes nacionales y provinciales, lo cual faculta su aplicación directa por parte de las autoridades y tribunales internos. Es responsabilidad del gobierno federal garantizar que se cumplan todas las obligaciones jurídicas internacionales en todos los niveles dentro de su jurisdicción. La estructura federal del país no debería obstaculizar el cumplimiento efectivo de las obligaciones internacionales asumidas por la Argentina.
II. Marco Institucional
Durante su visita, el Grupo de Trabajo tomó conocimiento que el cargo de Defensor del Pueblo de la Nación se encuentra vacante desde el año 2009. En el año 2010, el Defensor Adjunto asumió el cargo hasta 2013, año en el que finalizó su mandato. Desde ese momento, el Subsecretario General de la Defensoría del Pueblo de la Nación es quien se encuentra desempeñando el cargo, pero sin el mandato necesario para ejercer la totalidad de las funciones del Ombudsman respecto de la promoción y protección de los derechos humanos. La designación del Defensor del Pueblo debe realizarse a través de una comisión bicameral del Congreso Nacional que aún tiene que elegir un candidato. No se espera que la designación se produzca antes de fines del año 2017. El Grupo de Trabajo observa que esta situación tiene un impacto negativo en la situación general en materia de derechos humanos de la Argentina y exhorta a las autoridades a que redoblen sus esfuerzos y prioricen la elección del Defensor del Pueblo.
Durante la reunión con el Procurador Penitenciario de la Nación, el Grupo de Trabajo tomó conocimiento de que, en una serie de oportunidades, dicha institución ha visto denegado su acceso a centros de privación de la libertad y, en algunas instancias, se vio obligada a recurrir al litigio a fin de obtener acceso irrestricto. Esta situación puede tener un impacto negativo en la capacidad del Procurador Penitenciario de llevar adelante su mandato. El Grupo de Trabajo exhorta a las autoridades a que garanticen que la Oficina del Procurador Penitenciario tenga acceso libre a todas las instituciones de privación de la libertad, entre las que se incluyen institutos penitenciarios, comisarías, institutos de menores, salas destinadas a los migrantes demorados, y otros centros. Este acceso irrestricto debe garantizarse no solo en relación con entidades federales, sino que debe permitírsele el ingreso libre a toda otra institución de encierro en donde se alojen prisioneros federales u otras personas bajo jurisdicción federal. El Procurador Penitenciario deber ser informado sistemáticamente de todos los lugares de privación de la libertad en donde se aloja a las personas, incluidos los migrantes.
El Grupo de Trabajo ve con beneplácito la ratificación por parte de la Argentina del Protocolo Facultativo de la Convención contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes (OPCAT) el 15 de noviembre del 2004.
El Grupo de Trabajo celebra la adopción de la Ley 26.827 relativa al Sistema Nacional de Prevención de la Tortura . De conformidad con los artículos 3 y 17 del OPCAT, la Argentina debía establecer su Mecanismo Nacional de Prevención (MNP) dentro del año de ratificado el protocolo. Hasta el día de la fecha, la constitución del MNP está lejos de concretarse y el Grupo de Trabajo ve con preocupación que la República Argentina aparezca en la lista del Subcomité Contra la Tortura que incluye a los países que están sustancialmente atrasados en el cumplimiento del Artículo 17. Si bien el Grupo de Trabajo entiende que las provincias de Chaco, Mendoza, Misiones, Río Negro, Salta y Tucumán han diseñado sus mecanismos de prevención locales, otras provincias no lo han hecho aún y el Comité Nacional para la Prevención de la Tortura no ha sido conformado aún.
El Grupo de Trabajo destaca que la supervisión independiente y periódica de todos los centros de privación de la libertad juega un papel fundamental en la disminución de instancias de detención arbitraria. Las autoridades argentinas deberían aumentar los esfuerzos tendientes a la implementación del MNP de conformidad con las disposiciones del OPCAT a nivel federal y provincial. El sistema del MNP en todos los niveles debe conformarse con entidades que sean completamente independientes del poder ejecutivo, que cuenten con adecuada financiación, y que puedan llevar adelante su mandato de manera efectiva, a través del acceso irrestricto a una amplia variedad de centros de privación de la libertad. Las autoridades correspondientes deben entablar un diálogo constructivo con los MNP designados respecto de la implementación de las recomendaciones.
El Grupo de Trabajo elogia la reciente publicación (mayo de 2017) en el Boletín Oficial de la Nación de los nombres de los candidatos de la sociedad civil a fin de integrar el Comité del Mecanismo Nacional de Prevención.
III. Sistema de Justicia Penal
A. Amplias facultades de la policía para efectuar detenciones
El Grupo de Trabajo tomó conocimiento de las amplias facultades de la policía para privar a personas de su libertad por la sospecha de haber cometido un delito o a los fines de verificar su identidad. En tanto la legislación aplicable exige que las fuerzas policiales realicen una evaluación exhaustiva al decidir sobre la necesidad de detener a una persona por la sospecha de haber cometido un delito, ello no se cumple en la práctica. La posibilidad de detención sobre la base de la sospecha de haber cometido un delito se utiliza ampliamente respecto de los grupos vulnerables como los niños en situación calle, integrantes y líderes de los pueblos originarios, migrantes, colectivo LGTBI y otros.
El Grupo de Trabajo observó lo mismo en relación con las facultades inherentes a la policía para poder “demorar” personas para verificar su identidad. Se le informó al GTDA que el proceso podía llevar hasta 12 horas. Sin embargo, el Grupo de Trabajo señala que, en la práctica, dichas instancias de detención pueden durar tan solo unos minutos, aunque también pueden implicar la permanencia durante toda la noche o un fin de semana completo. Pareciera que las autoridades consideran que dicha detención no configura una privación de la libertad sino una mera “demora de la persona”, figura que se encuentra incluida entre las facultades necesarias de la policía para “controlar a la población”. El Grupo de Trabajo desea recordar que el hecho de que una situación en particular sea considerada como privación de la libertad es por sobre todo una cuestión de hecho: si una persona no puede dejar un lugar por propia voluntad, dicha situación constituye una privación de la libertad y deben aplicarse todas las salvaguardas contra la detención arbitraria y los malos tratos, así como otorgarse algún tipo de indemnización a aquellos cuya libertad ha sido violada.
Más aún, el Grupo de Trabajo observó que la legislación actual no obliga a todos a portar un documento de identidad, lo que no se condice con las facultades de la policía para exigir que cualquier persona acredite su identidad.
En este sentido, el Grupo de Trabajo reitera la inquietud por parte del Comité de Derechos Humanos respecto de esta práctica policial y la reglamentación que la permite. Es urgente que la Argentina tome todas las medidas necesarias, incluida la adopción de medidas legislativas para poner fin a la práctica de detención de personas cuando ello no se relaciona con un delito, de conformidad con el Artículo 9 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (en adelante “el Pacto”).
B. Uso en exceso de la prisión preventiva
Conforme a la Ley Nacional 24.390 promulgada el 21 de noviembre de 1994, la prisión preventiva debe utilizarse con carácter excepcional. Debe decidirse la aplicación de dicha medida excepcional según cada caso, luego de haberse considerado ciertos factores relevantes como el riesgo de fuga y el de obstaculizar la investigación, así como la complejidad del caso. En vista de estos factores, el fiscal podrá solicitar y el juez imponer una prisión preventiva de duración razonable que, en principio, no debe superar los dos años y, en caso de concurso de delitos o su naturaleza compleja, puede llegar a los tres años.
Sin embargo, el Grupo de Trabajo halla que este marco legal no se refleja en las prácticas del Poder Judicial que tiende a otorgar la mayor parte de las solicitudes de prisión preventiva. Como resultado de ello, aquellos detenidos preventivamente constituyen alrededor del 60% de la población detenida dentro del sistema de justicia penal. Esta cifra era superior en algunas de las instituciones visitadas por el Grupo de Trabajo. Por ejemplo, el 75% de las personas detenidas en el Complejo Penitenciario Federal IV de Mujeres en Ezeiza lo estaba en calidad de prisión preventiva.
Además, el Grupo de Trabajo notó que muchas veces se excedía el límite de dos años para la prisión preventiva, lo que constituye de por sí un período excepcionalmente largo, y encontró personas que pasaron de cuatro a seis años en prisión preventiva. Se le informó al GTDA sobre otros casos de individuos que habían pasado hasta 10 años detenidos en el marco de esta figura. Si bien la ley prevé la separación entre detenidos bajo prisión preventiva y los condenados, el Grupo de Trabajo también observó que en muchos centros no se cumplía con dicha separación debido a una falta de espacio y aquellos en prisión preventiva quedaban sujeto al mismo tratamiento que los condenados. Dicha transformación de la prisión preventiva en una pena de facto sin mediar condena alguna es una violación de las disposiciones del Artículo 10 (2) (b) del Pacto.
Al Grupo de Trabajo le preocupa que la prisión preventiva que se extienda en el tiempo, el alto porcentaje de personas en prisión preventiva , asi como observa que existe una necesidad urgente de revisar esta práctica en la Argentina tanto en los niveles federal como provincial. El Grupo de Trabajo señala los avances positivos realizados en algunas provincias como Chubut para disminuir el uso en exceso de la prisión preventiva y alienta a las autoridades correspondientes a que continúen con sus esfuerzos. El Grupo de Trabajo reconoce las pautas y los lineamientos del Fiscal General de la provincia de Jujuy impartidos para los fiscales provinciales (mayo 2017) respecto de la excepcionalidad de la prisión preventiva y el uso de medidas alternativas a la privación de la libertad.
C. Existencia y aplicación de medidas no privativas de la libertad
Al Grupo de Trabajo se le informó que la legislación argentina dispone, en el nivel federal como provincial, de medidas no privativas de la libertad tanto en la etapa previa al proceso como con posterioridad al juicio. Aunque gradualmente se comienzan a utilizar con mayor frecuencia dichos métodos, tales como las pulseras o tobilleras electrónicas, existe todavía un alto porcentaje de prisiones preventivas.
El Grupo de Trabajo tomó conocimiento, por ejemplo, de que en la provincia de Buenos Aires, pueden aplicarse las alternativas a la prisión preventiva solamente en tres instancias desde que se reformara el Código Procesal Penal, Ley 11.922: para personas mayores de 70 años, para mujeres embarazadas y que estén amamantando, y aquellas con niños a cargo, y para personas con problemas serios de salud. En vista de la limitación en la posibilidad de su aplicación, dichas medidas no privativas de la libertad resultan ineficaces. Más aún, mientras la ley les permite discrecionalidad a los jueces para otorgar alternativas a la detención en otros casos excepcionales, dicha discreción es muy acotada y rara vez se utiliza en la práctica.
Durante la visita a algunas comisarías, muchas detenidas con prisión preventiva tenían niños menores de cinco años. Este hecho no afectaba su prisión preventiva y a varias se les había informado que únicamente podrían beneficiarse de las pulseras/tobilleras electrónicas si afrontaban el costo de los dispositivos.
El enfoque actual debe revisarse ya que no prevé una consideración automática de las medidas no privativas de la libertad cuya aplicación depende de la iniciativa por parte de la fiscalía o la defensa. Existe la necesidad de extender el alcance en la aplicación de estas medidas mediante una ampliación de los criterios de aplicación. Debe alentarse al Poder Judicial a aplicar medidas alternativas en todos los casos posibles y, en especial, en aquellas instancias en que las personas enviadas a un centro de detención irán a un entorno inadecuado o en condiciones de hacinamiento.
D. Privación de la libertad en las comisarías
El GTDA ve con alarma que las comisarías albergan detenidos durante períodos prolongados. Esto surge principalmente del uso excesivo de la prisión preventiva en todo el país y de la falta de espacio en los centros de detención. Durante las visitas in situ que realizara, el Grupo de Trabajo pudo observar la naturaleza generalizada de este fenómeno, particularmente en la provincia de Buenos Aires, así como la provincia de Jujuy y Chubut, en donde la gran mayoría de los detenidos alojados en comisarías se encontraban en la instancia previa al juicio. Los plazos de dicha privación de la libertad oscilaban entre los tres días y los cinco meses y se cumplían en condiciones inaceptables. Asimismo, las personas que se encuentran bajo la custodia policial reciben escasa información sobre los motivos de su detención y sus derechos. La mayoría de los detenidos manifestó dificultades en la obtención efectiva de asistencia letrada. Los oficiales de policía se encuentran superados por las tareas de cuidado de detenidos a largo plazo.
Si bien su mandato per se no se concentra en las condiciones de detención ni en el tratamiento de los detenidos, el Grupo de Trabajo debe considerar en qué medida las condiciones de encierro pueden perjudicar la capacidad de los detenidos de preparar su defensa además de las posibilidades de tener un juicio justo. Alojar a quienes tienen dictada una prisión preventiva en centros totalmente inadecuados, tales como comisarías en condiciones inaceptables, constituye un serio impedimento para la posibilidad de los detenidos de preparar su defensa. El GTDA insta a las autoridades correspondientes a que cese el encierro de personas en prisión preventiva en instalaciones inadecuadas para tal fin.
Asimismo, el Grupo de Trabajo insta a las autoridades de Chubut a que redoblen sus esfuerzos para establecer el sistema penitenciario provincial, lo que incluye instalaciones apropiadas con servicios para los detenidos, además de personal penitenciario profesional, y que cese el alojamiento de personas ya condenadas en comisarías. Las comisarías no están equipadas para tal fin y el personal policial no es idóneo ni se encuentra capacitado para llevar adelante las funciones de agentes penitenciarios.
E. Utilización del aislamiento y de la fuerza en las unidades penitenciarias
El GTDA observa con preocupación que algunas instituciones no había un cumplimiento estricto de los procedimientos exigidos en relación con la imposición de sanciones disciplinarias, el aislamiento y el uso de la fuerza por parte de los celadores. Al Grupo de Trabajo le resultó alarmante recibir manifestaciones sobre el supuesto uso de celdas de aislamiento o castigo en algunos establecimientos carcelarios; procedimiento que no había sido precedido del correspondiente proceso de revisión.
Durante una de las visitas in situ realizadas, el GTDA encontró una celda pequeña, sin ventanas y barrotes en la puerta. La administración de la institución explicó que no se trataba de un calabozo de castigo y que el alojamiento de internos allí se torna a veces necesario en momentos en que se producen disturbios entre la población detenida a fin de garantizar la protección de los internos. No obstante, los testimonios recibidos por el Grupo de Trabajo dan cuenta de que la colocación de prisioneros en dicho calabozo se lleva a cabo habitualmente en medio de la noche, luego de que una gran cantidad de guardias vestidos con uniforme de protección irrumpen en la celda del interno, los arrastran fuera de su cama, en ocasiones desnudo, utilizando un grado considerable de fuerza física y sin darles la posibilidad de cumplir las órdenes; llevan al detenido “culpable” al calabozo en donde a menudo se le inyecta un sedante que los hace dormir.
El Grupo de Trabajo insiste en que esta práctica debe cesar de inmediato, y que el uso de celdas de aislamiento, independiente del nombre que se les atribuya, sea formalizado con los procedimientos adecuados y sujeto a reglamentaciones claras a fin de evitar su uso arbitrario. El alojamiento de un detenido en una celda de aislamiento es una forma de sanción disciplinaria y constituye una acentuación de la privación de la libertad que debe sujetarse a las salvaguardas básicas. Todo detenido tiene derecho a conocer el motivo por el que se le aplica una medida disciplinaria y debe tener la posibilidad de ofrecer una explicación y presentar su descargo. Los castigos aplicados deben ser estrictamente proporcionales y respetar la dignidad humana; asimismo, deberá llevarse el registro correspondiente de cada instancia de aplicación de una sanción disciplinaria. El uso de la fuerza debe ser estrictamente necesario y proporcionado; deberán registrarse debidamente las situaciones en donde se utilice la fuerza y/o sujeciones físicas, así como la razón que lo hubiera motivado. El uso de sedantes como forma de control de los internos es ilegal y debe cesar de inmediato.
F. Menores en conflicto con la ley
El régimen penal juvenil argentino establece la edad de imputabilidad a los 16 años, y se informó al Grupo de Trabajo que no puede detenerse a ningún menor de 16 años. El GTDA recuerda que la privación de la libertad de personas menores de 18 años debe ser una medida de última instancia y debe siempre cumplir cabalmente con las salvaguardas del artículo 40 de la Convención de los Derechos del Niño, ya sea en el ámbito de la justicia penal u otros ámbitos como en centros de detención de migrantes o centros de salud mental.
El Grupo de Trabajo observó que la excepcionalidad de la privación de la libertad en el caso de menores de edad no se aplica en su totalidad en la Argentina, dado que la delegación recibió testimonios de casos de privación de la libertad y maltrato de menores de 16 años, incluso un niño de 8 años de edad, por parte de las fuerzas de seguridad. El GTDA ve con mucha preocupación las limitadas posibilidades de aplicar medidas no privativas de la libertad en relación con los menores.
Asimismo, los adolescentes son alojados en los llamados “centros de admisión”, que a menudo constituyen un lugar de transición, para luego continuar su detención en el sistema de justicia penal una vez que cumplen los 18 años. Las condiciones de privación de la libertad en dichos lugares son totalmente inadecuadas, con limitadas opciones para recibir educación, capacitación ocupacional y llevar a cabo actividades beneficiosas para su desarrollo, lo cual afecta la capacidad y el interés de los adolescentes en su rehabilitación.
En la actualidad, la disponibilidad de estas actividades descansa en la buena voluntad del personal a cargo de dichos establecimientos, lo cual es muy meritorio, pero no resulta sostenible a largo plazo.
El Grupo de Trabajo sobre la Detención Arbitraria exhorta a las autoridades argentinas a que garanticen que no se prive de la libertad a niños en centros inadecuados y que las fuerzas del orden se abstengan de utilizar fuerza injustificada y desproporcionada. Además, existe la necesidad de abordar en forma urgente el estado de deterioro en que se encuentran muchos centros de menores en la Argentina, a fin de permitir que se impartan allí el cuidado y la educación requeridos para los niños. El GTDA alienta a la Argentina a que enmiende su legislación en todos los niveles a fin de que se corresponda con lo establecido en la Convención de Naciones Unidas sobre los Derechos del Niño.
G. Selectividad del Sistema de Justicia Penal
El artículo 14 de la Constitución de la Nación Argentina consagra la protección a los derechos humanos de todos los habitantes de la Nación y el artículo 20 establece expresamente que los extranjeros gozan en el territorio argentino de los mismos derechos que los ciudadanos. Esta garantía de igualdad ante la ley de todos los habitantes de la Argentina refleja los Artículos 2 y 26 del Pacto Internacional sobre Derechos Civiles y Políticos.
Durante su visita, la delegación observó la selectividad en la aplicación del sistema de justicia penal a personas de diferentes orígenes socioculturales. Aquellos de condición más humilde, al igual que quienes exhiben una situación de vulnerabilidad tales como los niños, incluyendo niños en situación de calle, el colectivo LGBTI, los pueblos indígenas y los migrantes tienen mayor probabilidad de ser detenidos por la policía en razón de la sospecha de haber cometido un delito o “demorados” para verificar su identidad. Llegó a conocimiento del Grupo de Trabajo que hubo casos de niños menores de diez años que fueron arrestados por la policía, trasladados a comisarías sin comunicarle el hecho a sus padres o tutores o servicios sociales, y a quienes se les exigió firmar documentos sin que estos niños entendieran las implicancias de lo que estaban firmando y sin asistencia letrada.
De manera similar, el Grupo de Trabajo recibió información sobre la privación de la libertad en el contexto de protestas sociales y públicas por parte de miembros de distintas comunidades, entre las que se incluyen pueblos indígenas, sindicatos y movimientos políticos y sociales. Esta delegación desea reiterar que los instrumentos internacionales sobre derechos humanos garantizan el derecho de reunión pacífica y que los Estados deben abstenerse de impedir o castigar toda manifestación pacífica. Las conductas punibles deben describirse con claridad a fin de preservar el principio de legalidad del derecho penal. Violaciones tales como los “cortes de ruta” y la “desobediencia y resistencia a la autoridad” revisten una inherente ambigüedad y ello permite un alto grado de discrecionalidad por parte de las fuerzas de seguridad sin que existan las suficientes salvaguardas para garantizar una protección contra detenciones arbitrarias. El Grupo de Trabajo observa además que en el caso de que se implemente el “Protocolo de Actuación de las Fuerzas de Seguridad del Estado en Manifestaciones Públicas”, adoptado por el Ministerio de Seguridad en el año 2016, ello supondría un aumento del riesgo de que se produzcan detenciones arbitrarias a través de la ampliación de las facultades discrecionales de las fuerzas de seguridad.
De particular consternación resultó para el Grupo de Trabajo la información recibida acerca de la violenta represión de las comunidades indígenas en ocasión de las protestas realizadas con el fin de defender los derechos emanados del Convenio 169 de la OIT, que fuera ratificado por la Argentina. Se puso en conocimiento del GTDA el excesivo uso de la fuerza, las vejaciones y los malos tratos sufridos por los miembros de los pueblos indígenas a manos de las fuerzas del orden y de empresas de seguridad privadas. Las detenciones masivas de integrantes de pueblos indígenas que participaron de manifestaciones sociales resultan de especial preocupación para el Grupo de Trabajo. Las fuerzas de seguridad en las zonas donde residen pueblos indígenas no tienen protocolos para la estadía de dichas personas en lugares de encierro que respeten sus derechos y les permitan llevar adelante sus prácticas religiosas y espirituales, así como satisfacer sus necesidades médicas. La ley antiterrorista no debe utilizarse para criminalizar a los líderes indígenas y campesinos por actividades relacionadas con la defensa de su territorio y su cultura; todos ellos elementos protegidos debidamente por el derecho internacional de los derechos humanos. El Grupo de Trabajo exhorta a las autoridades argentinas a que se abstengan de emplear fuerza desproporcionada y reanuden el proceso de diálogo con los pueblos indígenas.
Asimismo, se comunicó al Grupo de Trabajo que la aplicación de la prisión preventiva es mucho más habitual entre sospechosos pertenecientes a los grupos vulnerables. Por ejemplo, este sería el caso de las numerosas situaciones de acoso de personas transgénero en lugares específicos de la ciudad de Buenos Aires y de la provincia de Buenos Aires, por sospechas de prostitución. Dicha victimización de personas es obviamente discriminatoria y violatoria de normas internacionales que prohíben la discriminación.
En opinión del GTDA, el sistema de justicia penal de la República Argentina acuerda un tratamiento marcadamente diferente a aquellos que provienen de un entorno humilde o aquellos que participan en la protesta social y esto debe abordarse de manera prioritaria.
El GTDA quisiera reconocer el Programa Justicia 2020 del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos.
IV. Personas Privadas de la Libertad y con Discapacidades Psicosociales
El Grupo de Trabajo elogia la adopción en 2010 de la Ley de Salud Mental N° 26.657 que introdujo un marco jurídico progresivo en relación con este tema. La norma establece como objetivo de la política pública una atención integral en el ámbito comunitario, y reforma las reglamentaciones legales anteriores en torno a la internación obligatoria conforme las disposiciones del artículo 482 del Código Civil y la Ley Nacional 22.914 de 1983 sobre personas con deficiencias mentales, toxicómanos, y alcohólicos.
Sin embargo, el Grupo de Trabajo recibió información sobre numerosos casos alarmantes de detención de personas por su discapacidad psicosocial. El Grupo de Trabajo se reunió con “pacientes sociales” que no cuentan con los recursos ni con las redes sociales como para poder vivir en la comunidad y, por ende, se encuentran confinadas a este tipo de instituciones. A menudo los “pacientes sociales” se encuentran institucionalizados durante años e inclusive décadas sin perspectivas reales de liberación. Además, el GTDA observó numerosas instancias en que los individuos habían pasado entre 30 y 63 años en instituciones de salud mental, algunos de los cuales eran pacientes sociales.
En tanto las evaluaciones periódicas aparentemente se efectúan en algunas instancias para cerciorarse si es posible externar a la persona, si la familia no está dispuesta a cuidar del paciente, no existen sistemas de apoyo dentro de la comunidad por lo que dichos pacientes permanecen internados indefinidamente.
Por otro lado, durante las visitas a las penitenciarías, el Grupo de Trabajo observó que, según el artículo 34 del Código Penal, puede establecerse una medida de seguridad en la sentencia dictada respecto de personas con discapacidades psicosociales. En general, se envía a las personas a los centros de atención de la salud mental en el penal para recibir tratamiento y, en la práctica, permanecen allí por tiempo indeterminado. Existen evaluaciones periódicas por parte de un equipo multidisciplinario, pero en última instancia la decisión sobre la externalización de la persona queda en manos del Poder Judicial. Se exige una evaluación sobre la “peligrosidad” del individuo, aunque existe mucha renuencia para liberar a estas personas. El Grupo de Trabajo constató que había individuos que han permanecido en dichas instituciones durante 33 y 13 años, al tiempo que el personal médico de la institución afirmó que, aunque sería necesario tratar su discapacidad psicosocial en forma continua, no necesariamente debían permanecer dentro de la institución.
El Grupo de Trabajo considera que estos dos ejemplos de “pacientes sociales” y aquellos condenados por una medida de seguridad constituyen una privación de la libertad por tiempo indeterminado. En tanto en ambas instancias existen mecanismos para la revisión periódica de la necesidad de detención continua, sin otras opciones a la detención que resulten viables, o con el elevado umbral de “peligrosidad” que debe satisfacerse, dichos mecanismos de revisión resultan ineficaces en la práctica. El Grupo de Trabajo insta al Gobierno argentino a implementar mecanismos de revisión efectivos y asegurar que haya soluciones prácticas disponibles para asegurar que los individuos que sufren alguna discapacidad psicosocial puedan vivir en la comunidad con una asistencia adecuada del Estado.
V. Detención de Migrantes
En tanto en la actualidad no existen en la Argentina centros de detención de migrantes, al Grupo de Trabajo se le informó sobre planes para abrir un centro de detención de migrantes en Buenos Aires, aunque la mayoría de los detenidos en tal calidad no se encuentra en la ciudad. El GTDA desea resaltar que la detención en un contexto relacionado con la migración debe ser la excepción, y que efectuará un seguimiento detallado respecto de la implementación de planes relacionados con los centros de detención para migrantes en el país.
Durante su visita, el Grupo de Trabajo también tomó nota de la adopción del Decreto de Necesidad y Urgencia (DNU) N° 70/2017, que modificó efectivamente las disposiciones de la Ley sobre Política Migratoria Argentina N° 25.871. El Decreto recientemente emitido autoriza la privación de la libertad al inicio del Procedimiento Migratorio Especial Sumarísimo, eliminando el principio de excepcionalidad, y permitiendo la detención previa a la orden de expulsión. Se ha eliminado efectivamente el requisito de justificar la necesidad y proporcionalidad de la detención ante una autoridad judicial, y el período permitido de detención se ha aumentado a 60 días, con la posibilidad de una extensión indefinida por el tiempo que dure el proceso. Más aún, existen restricciones de acceso a asistencia jurídica gratuita y se han reducido significativamente los plazos para presentar una apelación.
Al Grupo de Trabajo le preocupa muy especialmente el Decreto 70/2017 y el hecho de que el Decreto del Poder Ejecutivo modifica de un modo significativo las disposiciones de la Ley 25.871. Estos cambios importantes en la detención de migrantes deberían haber sido objeto de un debate abierto y transparente con un amplio espectro de actores y tratado especialmente en el Congreso de la Nación. El Grupo de Trabajo desea recordar que la detención en un contexto migratorio debe resultar una medida excepcional y efectuarse con posterioridad a una evaluación individual. La detención puede justificarse únicamente si persigue un fin legítimo y es proporcional además de necesaria, con control judicial.
VII. Opiniones del Grupo de Trabajo sobre la Detención Arbitraria
El Grupo de Trabajo solicita que el Gobierno implemente en su totalidad las Opiniones que el GTDA adoptó sobre la Argentina.
Conclusión
Se han volcado en este documento los hallazgos preliminares del Grupo de Trabajo. En los próximos meses, esperamos mantener un diálogo constructivo con el Gobierno de la Argentina mientras llegamos a nuestras conclusiones finales en relación con la visita de país. Deseamos expresar nuestro agradecimiento al Gobierno por haber invitado al Grupo de Trabajo y señalar que esta es una oportunidad para introducir reformas a fin de abordar situaciones que pueden llevar a la privación arbitraria de la libertad.
Envío:AexPPCdba.
A invitación del Gobierno de la Argentina, el Grupo de Trabajo sobre la Detención Arbitraria de Naciones Unidas realizó su segunda visita oficial de país entre el 8 y 18 de mayo de 2017. El Grupo de Trabajo mantuvo reuniones en la ciudad de Buenos Aires, así como en las Provincias de Buenos Aires, Chubut y Jujuy, representado en esta ocasión por el señor Sètondji Roland Adjovi (Benín) y la señora Elina Steinerte (Letonia, Vicepresidente), acompañados por personal de la Oficina del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos.
El Grupo de Trabajo agradece al Gobierno de la Argentina por la invitación que le cursara para realizar la visita de país y por su colaboración antes y durante la misión. El Grupo de Trabajo tiene la intención de continuar el diálogo constructivo con el Gobierno respecto de los temas presentados en el presente informe.
Durante el transcurso de la visita, el Grupo de Trabajo se reunió con funcionarios del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, incluida la Secretaría de Derechos Humanos y Pluralismo Cultural, el Ministerio de Seguridad, la Dirección Nacional de Migraciones, el Ministerio Público Fiscal, el Ministerio Público de la Defensa, la Defensoría del Pueblo de la Nación, la Procuración Penitenciaria de la Nación, así como con diversas autoridades de la Ciudad de Buenos Aires y de las Provincias de Buenos Aires, Chubut y Jujuy. El Grupo de Trabajo quisiera también reconocer la contribución de numerosos actores de la sociedad civil quienes compartieron sus perspectivas sobre privación arbitraria de la libertad en la Argentina, en especial representantes de organizaciones no gubernamentales, comunidades indígenas, defensores de derechos humanos, abogados, académicos, legisladores, así como individuos que han sido privados de la libertad en algún momento o se encuentran actualmente en esa situación.
Las observaciones que se presentan hoy constituyen los hallazgos preliminares del Grupo de Trabajo. Luego se redactará un informe que el Grupo de Trabajo adoptará oficialmente y presentará ante el Consejo de Derechos Humanos en su período de sesiones de septiembre de 2018.
El Grupo de Trabajo visitó diversas instituciones de privación de la libertad a nivel federal y provincial, entre las que se incluyen institutos penitenciarios, comisarías, centros de detención de menores y entidades psiquiátricas. Asimismo, entrevistó a una gran cantidad de personas que se encuentran actualmente privadas de su libertad.
A fin de determinar si una situación de privación de la libertad resulta arbitraria, el Grupo de Trabajo utiliza como referencia las cinco categorías detalladas en sus Métodos de Trabajo, a saber: 1) cuando resulte imposible invocar sustento jurídico alguno que justifique dicha privación de la libertad; 2) cuando la privación de la libertad sea consecuencia del ejercicio de determinados derechos garantizados en la Declaración Universal de Derechos Humanos o en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; 3) cuando se haya incurrido en una violación grave del derecho a un juicio imparcial; 4) cuando aquellas personas que buscan asilo, migrantes o refugiados sean objeto de una detención administrativa prolongada, sin posibilidad de examen o recurso administrativo o judicial; y 5) cuando la privación de la libertad constituya una vulneración del derecho internacional por tratarse de discriminación por cualquier motivo.
El Grupo de Trabajo brinda sus hallazgos preliminares acerca de la privación de la libertad y el correspondiente marco institucional, en el contexto del sistema de justicia penal, las discapacidades psicosociales y la migración.
Marco Constitucional
La Argentina tiene una compleja estructura y división de competencias entre el gobierno federal, las 23 provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, que cuentan con su propia constitución y legislación, además de sus propias autoridades de los poderes ejecutivo, legislativo y judicial. Por otro lado, el artículo 75 de la Constitución de la Nación Argentina otorga a los tratados de derechos humanos una jerarquía superior a las leyes nacionales y provinciales, lo cual faculta su aplicación directa por parte de las autoridades y tribunales internos. Es responsabilidad del gobierno federal garantizar que se cumplan todas las obligaciones jurídicas internacionales en todos los niveles dentro de su jurisdicción. La estructura federal del país no debería obstaculizar el cumplimiento efectivo de las obligaciones internacionales asumidas por la Argentina.
II. Marco Institucional
Durante su visita, el Grupo de Trabajo tomó conocimiento que el cargo de Defensor del Pueblo de la Nación se encuentra vacante desde el año 2009. En el año 2010, el Defensor Adjunto asumió el cargo hasta 2013, año en el que finalizó su mandato. Desde ese momento, el Subsecretario General de la Defensoría del Pueblo de la Nación es quien se encuentra desempeñando el cargo, pero sin el mandato necesario para ejercer la totalidad de las funciones del Ombudsman respecto de la promoción y protección de los derechos humanos. La designación del Defensor del Pueblo debe realizarse a través de una comisión bicameral del Congreso Nacional que aún tiene que elegir un candidato. No se espera que la designación se produzca antes de fines del año 2017. El Grupo de Trabajo observa que esta situación tiene un impacto negativo en la situación general en materia de derechos humanos de la Argentina y exhorta a las autoridades a que redoblen sus esfuerzos y prioricen la elección del Defensor del Pueblo.
Durante la reunión con el Procurador Penitenciario de la Nación, el Grupo de Trabajo tomó conocimiento de que, en una serie de oportunidades, dicha institución ha visto denegado su acceso a centros de privación de la libertad y, en algunas instancias, se vio obligada a recurrir al litigio a fin de obtener acceso irrestricto. Esta situación puede tener un impacto negativo en la capacidad del Procurador Penitenciario de llevar adelante su mandato. El Grupo de Trabajo exhorta a las autoridades a que garanticen que la Oficina del Procurador Penitenciario tenga acceso libre a todas las instituciones de privación de la libertad, entre las que se incluyen institutos penitenciarios, comisarías, institutos de menores, salas destinadas a los migrantes demorados, y otros centros. Este acceso irrestricto debe garantizarse no solo en relación con entidades federales, sino que debe permitírsele el ingreso libre a toda otra institución de encierro en donde se alojen prisioneros federales u otras personas bajo jurisdicción federal. El Procurador Penitenciario deber ser informado sistemáticamente de todos los lugares de privación de la libertad en donde se aloja a las personas, incluidos los migrantes.
El Grupo de Trabajo ve con beneplácito la ratificación por parte de la Argentina del Protocolo Facultativo de la Convención contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes (OPCAT) el 15 de noviembre del 2004.
El Grupo de Trabajo celebra la adopción de la Ley 26.827 relativa al Sistema Nacional de Prevención de la Tortura . De conformidad con los artículos 3 y 17 del OPCAT, la Argentina debía establecer su Mecanismo Nacional de Prevención (MNP) dentro del año de ratificado el protocolo. Hasta el día de la fecha, la constitución del MNP está lejos de concretarse y el Grupo de Trabajo ve con preocupación que la República Argentina aparezca en la lista del Subcomité Contra la Tortura que incluye a los países que están sustancialmente atrasados en el cumplimiento del Artículo 17. Si bien el Grupo de Trabajo entiende que las provincias de Chaco, Mendoza, Misiones, Río Negro, Salta y Tucumán han diseñado sus mecanismos de prevención locales, otras provincias no lo han hecho aún y el Comité Nacional para la Prevención de la Tortura no ha sido conformado aún.
El Grupo de Trabajo destaca que la supervisión independiente y periódica de todos los centros de privación de la libertad juega un papel fundamental en la disminución de instancias de detención arbitraria. Las autoridades argentinas deberían aumentar los esfuerzos tendientes a la implementación del MNP de conformidad con las disposiciones del OPCAT a nivel federal y provincial. El sistema del MNP en todos los niveles debe conformarse con entidades que sean completamente independientes del poder ejecutivo, que cuenten con adecuada financiación, y que puedan llevar adelante su mandato de manera efectiva, a través del acceso irrestricto a una amplia variedad de centros de privación de la libertad. Las autoridades correspondientes deben entablar un diálogo constructivo con los MNP designados respecto de la implementación de las recomendaciones.
El Grupo de Trabajo elogia la reciente publicación (mayo de 2017) en el Boletín Oficial de la Nación de los nombres de los candidatos de la sociedad civil a fin de integrar el Comité del Mecanismo Nacional de Prevención.
III. Sistema de Justicia Penal
A. Amplias facultades de la policía para efectuar detenciones
El Grupo de Trabajo tomó conocimiento de las amplias facultades de la policía para privar a personas de su libertad por la sospecha de haber cometido un delito o a los fines de verificar su identidad. En tanto la legislación aplicable exige que las fuerzas policiales realicen una evaluación exhaustiva al decidir sobre la necesidad de detener a una persona por la sospecha de haber cometido un delito, ello no se cumple en la práctica. La posibilidad de detención sobre la base de la sospecha de haber cometido un delito se utiliza ampliamente respecto de los grupos vulnerables como los niños en situación calle, integrantes y líderes de los pueblos originarios, migrantes, colectivo LGTBI y otros.
El Grupo de Trabajo observó lo mismo en relación con las facultades inherentes a la policía para poder “demorar” personas para verificar su identidad. Se le informó al GTDA que el proceso podía llevar hasta 12 horas. Sin embargo, el Grupo de Trabajo señala que, en la práctica, dichas instancias de detención pueden durar tan solo unos minutos, aunque también pueden implicar la permanencia durante toda la noche o un fin de semana completo. Pareciera que las autoridades consideran que dicha detención no configura una privación de la libertad sino una mera “demora de la persona”, figura que se encuentra incluida entre las facultades necesarias de la policía para “controlar a la población”. El Grupo de Trabajo desea recordar que el hecho de que una situación en particular sea considerada como privación de la libertad es por sobre todo una cuestión de hecho: si una persona no puede dejar un lugar por propia voluntad, dicha situación constituye una privación de la libertad y deben aplicarse todas las salvaguardas contra la detención arbitraria y los malos tratos, así como otorgarse algún tipo de indemnización a aquellos cuya libertad ha sido violada.
Más aún, el Grupo de Trabajo observó que la legislación actual no obliga a todos a portar un documento de identidad, lo que no se condice con las facultades de la policía para exigir que cualquier persona acredite su identidad.
En este sentido, el Grupo de Trabajo reitera la inquietud por parte del Comité de Derechos Humanos respecto de esta práctica policial y la reglamentación que la permite. Es urgente que la Argentina tome todas las medidas necesarias, incluida la adopción de medidas legislativas para poner fin a la práctica de detención de personas cuando ello no se relaciona con un delito, de conformidad con el Artículo 9 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (en adelante “el Pacto”).
B. Uso en exceso de la prisión preventiva
Conforme a la Ley Nacional 24.390 promulgada el 21 de noviembre de 1994, la prisión preventiva debe utilizarse con carácter excepcional. Debe decidirse la aplicación de dicha medida excepcional según cada caso, luego de haberse considerado ciertos factores relevantes como el riesgo de fuga y el de obstaculizar la investigación, así como la complejidad del caso. En vista de estos factores, el fiscal podrá solicitar y el juez imponer una prisión preventiva de duración razonable que, en principio, no debe superar los dos años y, en caso de concurso de delitos o su naturaleza compleja, puede llegar a los tres años.
Sin embargo, el Grupo de Trabajo halla que este marco legal no se refleja en las prácticas del Poder Judicial que tiende a otorgar la mayor parte de las solicitudes de prisión preventiva. Como resultado de ello, aquellos detenidos preventivamente constituyen alrededor del 60% de la población detenida dentro del sistema de justicia penal. Esta cifra era superior en algunas de las instituciones visitadas por el Grupo de Trabajo. Por ejemplo, el 75% de las personas detenidas en el Complejo Penitenciario Federal IV de Mujeres en Ezeiza lo estaba en calidad de prisión preventiva.
Además, el Grupo de Trabajo notó que muchas veces se excedía el límite de dos años para la prisión preventiva, lo que constituye de por sí un período excepcionalmente largo, y encontró personas que pasaron de cuatro a seis años en prisión preventiva. Se le informó al GTDA sobre otros casos de individuos que habían pasado hasta 10 años detenidos en el marco de esta figura. Si bien la ley prevé la separación entre detenidos bajo prisión preventiva y los condenados, el Grupo de Trabajo también observó que en muchos centros no se cumplía con dicha separación debido a una falta de espacio y aquellos en prisión preventiva quedaban sujeto al mismo tratamiento que los condenados. Dicha transformación de la prisión preventiva en una pena de facto sin mediar condena alguna es una violación de las disposiciones del Artículo 10 (2) (b) del Pacto.
Al Grupo de Trabajo le preocupa que la prisión preventiva que se extienda en el tiempo, el alto porcentaje de personas en prisión preventiva , asi como observa que existe una necesidad urgente de revisar esta práctica en la Argentina tanto en los niveles federal como provincial. El Grupo de Trabajo señala los avances positivos realizados en algunas provincias como Chubut para disminuir el uso en exceso de la prisión preventiva y alienta a las autoridades correspondientes a que continúen con sus esfuerzos. El Grupo de Trabajo reconoce las pautas y los lineamientos del Fiscal General de la provincia de Jujuy impartidos para los fiscales provinciales (mayo 2017) respecto de la excepcionalidad de la prisión preventiva y el uso de medidas alternativas a la privación de la libertad.
C. Existencia y aplicación de medidas no privativas de la libertad
Al Grupo de Trabajo se le informó que la legislación argentina dispone, en el nivel federal como provincial, de medidas no privativas de la libertad tanto en la etapa previa al proceso como con posterioridad al juicio. Aunque gradualmente se comienzan a utilizar con mayor frecuencia dichos métodos, tales como las pulseras o tobilleras electrónicas, existe todavía un alto porcentaje de prisiones preventivas.
El Grupo de Trabajo tomó conocimiento, por ejemplo, de que en la provincia de Buenos Aires, pueden aplicarse las alternativas a la prisión preventiva solamente en tres instancias desde que se reformara el Código Procesal Penal, Ley 11.922: para personas mayores de 70 años, para mujeres embarazadas y que estén amamantando, y aquellas con niños a cargo, y para personas con problemas serios de salud. En vista de la limitación en la posibilidad de su aplicación, dichas medidas no privativas de la libertad resultan ineficaces. Más aún, mientras la ley les permite discrecionalidad a los jueces para otorgar alternativas a la detención en otros casos excepcionales, dicha discreción es muy acotada y rara vez se utiliza en la práctica.
Durante la visita a algunas comisarías, muchas detenidas con prisión preventiva tenían niños menores de cinco años. Este hecho no afectaba su prisión preventiva y a varias se les había informado que únicamente podrían beneficiarse de las pulseras/tobilleras electrónicas si afrontaban el costo de los dispositivos.
El enfoque actual debe revisarse ya que no prevé una consideración automática de las medidas no privativas de la libertad cuya aplicación depende de la iniciativa por parte de la fiscalía o la defensa. Existe la necesidad de extender el alcance en la aplicación de estas medidas mediante una ampliación de los criterios de aplicación. Debe alentarse al Poder Judicial a aplicar medidas alternativas en todos los casos posibles y, en especial, en aquellas instancias en que las personas enviadas a un centro de detención irán a un entorno inadecuado o en condiciones de hacinamiento.
D. Privación de la libertad en las comisarías
El GTDA ve con alarma que las comisarías albergan detenidos durante períodos prolongados. Esto surge principalmente del uso excesivo de la prisión preventiva en todo el país y de la falta de espacio en los centros de detención. Durante las visitas in situ que realizara, el Grupo de Trabajo pudo observar la naturaleza generalizada de este fenómeno, particularmente en la provincia de Buenos Aires, así como la provincia de Jujuy y Chubut, en donde la gran mayoría de los detenidos alojados en comisarías se encontraban en la instancia previa al juicio. Los plazos de dicha privación de la libertad oscilaban entre los tres días y los cinco meses y se cumplían en condiciones inaceptables. Asimismo, las personas que se encuentran bajo la custodia policial reciben escasa información sobre los motivos de su detención y sus derechos. La mayoría de los detenidos manifestó dificultades en la obtención efectiva de asistencia letrada. Los oficiales de policía se encuentran superados por las tareas de cuidado de detenidos a largo plazo.
Si bien su mandato per se no se concentra en las condiciones de detención ni en el tratamiento de los detenidos, el Grupo de Trabajo debe considerar en qué medida las condiciones de encierro pueden perjudicar la capacidad de los detenidos de preparar su defensa además de las posibilidades de tener un juicio justo. Alojar a quienes tienen dictada una prisión preventiva en centros totalmente inadecuados, tales como comisarías en condiciones inaceptables, constituye un serio impedimento para la posibilidad de los detenidos de preparar su defensa. El GTDA insta a las autoridades correspondientes a que cese el encierro de personas en prisión preventiva en instalaciones inadecuadas para tal fin.
Asimismo, el Grupo de Trabajo insta a las autoridades de Chubut a que redoblen sus esfuerzos para establecer el sistema penitenciario provincial, lo que incluye instalaciones apropiadas con servicios para los detenidos, además de personal penitenciario profesional, y que cese el alojamiento de personas ya condenadas en comisarías. Las comisarías no están equipadas para tal fin y el personal policial no es idóneo ni se encuentra capacitado para llevar adelante las funciones de agentes penitenciarios.
E. Utilización del aislamiento y de la fuerza en las unidades penitenciarias
El GTDA observa con preocupación que algunas instituciones no había un cumplimiento estricto de los procedimientos exigidos en relación con la imposición de sanciones disciplinarias, el aislamiento y el uso de la fuerza por parte de los celadores. Al Grupo de Trabajo le resultó alarmante recibir manifestaciones sobre el supuesto uso de celdas de aislamiento o castigo en algunos establecimientos carcelarios; procedimiento que no había sido precedido del correspondiente proceso de revisión.
Durante una de las visitas in situ realizadas, el GTDA encontró una celda pequeña, sin ventanas y barrotes en la puerta. La administración de la institución explicó que no se trataba de un calabozo de castigo y que el alojamiento de internos allí se torna a veces necesario en momentos en que se producen disturbios entre la población detenida a fin de garantizar la protección de los internos. No obstante, los testimonios recibidos por el Grupo de Trabajo dan cuenta de que la colocación de prisioneros en dicho calabozo se lleva a cabo habitualmente en medio de la noche, luego de que una gran cantidad de guardias vestidos con uniforme de protección irrumpen en la celda del interno, los arrastran fuera de su cama, en ocasiones desnudo, utilizando un grado considerable de fuerza física y sin darles la posibilidad de cumplir las órdenes; llevan al detenido “culpable” al calabozo en donde a menudo se le inyecta un sedante que los hace dormir.
El Grupo de Trabajo insiste en que esta práctica debe cesar de inmediato, y que el uso de celdas de aislamiento, independiente del nombre que se les atribuya, sea formalizado con los procedimientos adecuados y sujeto a reglamentaciones claras a fin de evitar su uso arbitrario. El alojamiento de un detenido en una celda de aislamiento es una forma de sanción disciplinaria y constituye una acentuación de la privación de la libertad que debe sujetarse a las salvaguardas básicas. Todo detenido tiene derecho a conocer el motivo por el que se le aplica una medida disciplinaria y debe tener la posibilidad de ofrecer una explicación y presentar su descargo. Los castigos aplicados deben ser estrictamente proporcionales y respetar la dignidad humana; asimismo, deberá llevarse el registro correspondiente de cada instancia de aplicación de una sanción disciplinaria. El uso de la fuerza debe ser estrictamente necesario y proporcionado; deberán registrarse debidamente las situaciones en donde se utilice la fuerza y/o sujeciones físicas, así como la razón que lo hubiera motivado. El uso de sedantes como forma de control de los internos es ilegal y debe cesar de inmediato.
F. Menores en conflicto con la ley
El régimen penal juvenil argentino establece la edad de imputabilidad a los 16 años, y se informó al Grupo de Trabajo que no puede detenerse a ningún menor de 16 años. El GTDA recuerda que la privación de la libertad de personas menores de 18 años debe ser una medida de última instancia y debe siempre cumplir cabalmente con las salvaguardas del artículo 40 de la Convención de los Derechos del Niño, ya sea en el ámbito de la justicia penal u otros ámbitos como en centros de detención de migrantes o centros de salud mental.
El Grupo de Trabajo observó que la excepcionalidad de la privación de la libertad en el caso de menores de edad no se aplica en su totalidad en la Argentina, dado que la delegación recibió testimonios de casos de privación de la libertad y maltrato de menores de 16 años, incluso un niño de 8 años de edad, por parte de las fuerzas de seguridad. El GTDA ve con mucha preocupación las limitadas posibilidades de aplicar medidas no privativas de la libertad en relación con los menores.
Asimismo, los adolescentes son alojados en los llamados “centros de admisión”, que a menudo constituyen un lugar de transición, para luego continuar su detención en el sistema de justicia penal una vez que cumplen los 18 años. Las condiciones de privación de la libertad en dichos lugares son totalmente inadecuadas, con limitadas opciones para recibir educación, capacitación ocupacional y llevar a cabo actividades beneficiosas para su desarrollo, lo cual afecta la capacidad y el interés de los adolescentes en su rehabilitación.
En la actualidad, la disponibilidad de estas actividades descansa en la buena voluntad del personal a cargo de dichos establecimientos, lo cual es muy meritorio, pero no resulta sostenible a largo plazo.
El Grupo de Trabajo sobre la Detención Arbitraria exhorta a las autoridades argentinas a que garanticen que no se prive de la libertad a niños en centros inadecuados y que las fuerzas del orden se abstengan de utilizar fuerza injustificada y desproporcionada. Además, existe la necesidad de abordar en forma urgente el estado de deterioro en que se encuentran muchos centros de menores en la Argentina, a fin de permitir que se impartan allí el cuidado y la educación requeridos para los niños. El GTDA alienta a la Argentina a que enmiende su legislación en todos los niveles a fin de que se corresponda con lo establecido en la Convención de Naciones Unidas sobre los Derechos del Niño.
G. Selectividad del Sistema de Justicia Penal
El artículo 14 de la Constitución de la Nación Argentina consagra la protección a los derechos humanos de todos los habitantes de la Nación y el artículo 20 establece expresamente que los extranjeros gozan en el territorio argentino de los mismos derechos que los ciudadanos. Esta garantía de igualdad ante la ley de todos los habitantes de la Argentina refleja los Artículos 2 y 26 del Pacto Internacional sobre Derechos Civiles y Políticos.
Durante su visita, la delegación observó la selectividad en la aplicación del sistema de justicia penal a personas de diferentes orígenes socioculturales. Aquellos de condición más humilde, al igual que quienes exhiben una situación de vulnerabilidad tales como los niños, incluyendo niños en situación de calle, el colectivo LGBTI, los pueblos indígenas y los migrantes tienen mayor probabilidad de ser detenidos por la policía en razón de la sospecha de haber cometido un delito o “demorados” para verificar su identidad. Llegó a conocimiento del Grupo de Trabajo que hubo casos de niños menores de diez años que fueron arrestados por la policía, trasladados a comisarías sin comunicarle el hecho a sus padres o tutores o servicios sociales, y a quienes se les exigió firmar documentos sin que estos niños entendieran las implicancias de lo que estaban firmando y sin asistencia letrada.
De manera similar, el Grupo de Trabajo recibió información sobre la privación de la libertad en el contexto de protestas sociales y públicas por parte de miembros de distintas comunidades, entre las que se incluyen pueblos indígenas, sindicatos y movimientos políticos y sociales. Esta delegación desea reiterar que los instrumentos internacionales sobre derechos humanos garantizan el derecho de reunión pacífica y que los Estados deben abstenerse de impedir o castigar toda manifestación pacífica. Las conductas punibles deben describirse con claridad a fin de preservar el principio de legalidad del derecho penal. Violaciones tales como los “cortes de ruta” y la “desobediencia y resistencia a la autoridad” revisten una inherente ambigüedad y ello permite un alto grado de discrecionalidad por parte de las fuerzas de seguridad sin que existan las suficientes salvaguardas para garantizar una protección contra detenciones arbitrarias. El Grupo de Trabajo observa además que en el caso de que se implemente el “Protocolo de Actuación de las Fuerzas de Seguridad del Estado en Manifestaciones Públicas”, adoptado por el Ministerio de Seguridad en el año 2016, ello supondría un aumento del riesgo de que se produzcan detenciones arbitrarias a través de la ampliación de las facultades discrecionales de las fuerzas de seguridad.
De particular consternación resultó para el Grupo de Trabajo la información recibida acerca de la violenta represión de las comunidades indígenas en ocasión de las protestas realizadas con el fin de defender los derechos emanados del Convenio 169 de la OIT, que fuera ratificado por la Argentina. Se puso en conocimiento del GTDA el excesivo uso de la fuerza, las vejaciones y los malos tratos sufridos por los miembros de los pueblos indígenas a manos de las fuerzas del orden y de empresas de seguridad privadas. Las detenciones masivas de integrantes de pueblos indígenas que participaron de manifestaciones sociales resultan de especial preocupación para el Grupo de Trabajo. Las fuerzas de seguridad en las zonas donde residen pueblos indígenas no tienen protocolos para la estadía de dichas personas en lugares de encierro que respeten sus derechos y les permitan llevar adelante sus prácticas religiosas y espirituales, así como satisfacer sus necesidades médicas. La ley antiterrorista no debe utilizarse para criminalizar a los líderes indígenas y campesinos por actividades relacionadas con la defensa de su territorio y su cultura; todos ellos elementos protegidos debidamente por el derecho internacional de los derechos humanos. El Grupo de Trabajo exhorta a las autoridades argentinas a que se abstengan de emplear fuerza desproporcionada y reanuden el proceso de diálogo con los pueblos indígenas.
Asimismo, se comunicó al Grupo de Trabajo que la aplicación de la prisión preventiva es mucho más habitual entre sospechosos pertenecientes a los grupos vulnerables. Por ejemplo, este sería el caso de las numerosas situaciones de acoso de personas transgénero en lugares específicos de la ciudad de Buenos Aires y de la provincia de Buenos Aires, por sospechas de prostitución. Dicha victimización de personas es obviamente discriminatoria y violatoria de normas internacionales que prohíben la discriminación.
En opinión del GTDA, el sistema de justicia penal de la República Argentina acuerda un tratamiento marcadamente diferente a aquellos que provienen de un entorno humilde o aquellos que participan en la protesta social y esto debe abordarse de manera prioritaria.
El GTDA quisiera reconocer el Programa Justicia 2020 del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos.
IV. Personas Privadas de la Libertad y con Discapacidades Psicosociales
El Grupo de Trabajo elogia la adopción en 2010 de la Ley de Salud Mental N° 26.657 que introdujo un marco jurídico progresivo en relación con este tema. La norma establece como objetivo de la política pública una atención integral en el ámbito comunitario, y reforma las reglamentaciones legales anteriores en torno a la internación obligatoria conforme las disposiciones del artículo 482 del Código Civil y la Ley Nacional 22.914 de 1983 sobre personas con deficiencias mentales, toxicómanos, y alcohólicos.
Sin embargo, el Grupo de Trabajo recibió información sobre numerosos casos alarmantes de detención de personas por su discapacidad psicosocial. El Grupo de Trabajo se reunió con “pacientes sociales” que no cuentan con los recursos ni con las redes sociales como para poder vivir en la comunidad y, por ende, se encuentran confinadas a este tipo de instituciones. A menudo los “pacientes sociales” se encuentran institucionalizados durante años e inclusive décadas sin perspectivas reales de liberación. Además, el GTDA observó numerosas instancias en que los individuos habían pasado entre 30 y 63 años en instituciones de salud mental, algunos de los cuales eran pacientes sociales.
En tanto las evaluaciones periódicas aparentemente se efectúan en algunas instancias para cerciorarse si es posible externar a la persona, si la familia no está dispuesta a cuidar del paciente, no existen sistemas de apoyo dentro de la comunidad por lo que dichos pacientes permanecen internados indefinidamente.
Por otro lado, durante las visitas a las penitenciarías, el Grupo de Trabajo observó que, según el artículo 34 del Código Penal, puede establecerse una medida de seguridad en la sentencia dictada respecto de personas con discapacidades psicosociales. En general, se envía a las personas a los centros de atención de la salud mental en el penal para recibir tratamiento y, en la práctica, permanecen allí por tiempo indeterminado. Existen evaluaciones periódicas por parte de un equipo multidisciplinario, pero en última instancia la decisión sobre la externalización de la persona queda en manos del Poder Judicial. Se exige una evaluación sobre la “peligrosidad” del individuo, aunque existe mucha renuencia para liberar a estas personas. El Grupo de Trabajo constató que había individuos que han permanecido en dichas instituciones durante 33 y 13 años, al tiempo que el personal médico de la institución afirmó que, aunque sería necesario tratar su discapacidad psicosocial en forma continua, no necesariamente debían permanecer dentro de la institución.
El Grupo de Trabajo considera que estos dos ejemplos de “pacientes sociales” y aquellos condenados por una medida de seguridad constituyen una privación de la libertad por tiempo indeterminado. En tanto en ambas instancias existen mecanismos para la revisión periódica de la necesidad de detención continua, sin otras opciones a la detención que resulten viables, o con el elevado umbral de “peligrosidad” que debe satisfacerse, dichos mecanismos de revisión resultan ineficaces en la práctica. El Grupo de Trabajo insta al Gobierno argentino a implementar mecanismos de revisión efectivos y asegurar que haya soluciones prácticas disponibles para asegurar que los individuos que sufren alguna discapacidad psicosocial puedan vivir en la comunidad con una asistencia adecuada del Estado.
V. Detención de Migrantes
En tanto en la actualidad no existen en la Argentina centros de detención de migrantes, al Grupo de Trabajo se le informó sobre planes para abrir un centro de detención de migrantes en Buenos Aires, aunque la mayoría de los detenidos en tal calidad no se encuentra en la ciudad. El GTDA desea resaltar que la detención en un contexto relacionado con la migración debe ser la excepción, y que efectuará un seguimiento detallado respecto de la implementación de planes relacionados con los centros de detención para migrantes en el país.
Durante su visita, el Grupo de Trabajo también tomó nota de la adopción del Decreto de Necesidad y Urgencia (DNU) N° 70/2017, que modificó efectivamente las disposiciones de la Ley sobre Política Migratoria Argentina N° 25.871. El Decreto recientemente emitido autoriza la privación de la libertad al inicio del Procedimiento Migratorio Especial Sumarísimo, eliminando el principio de excepcionalidad, y permitiendo la detención previa a la orden de expulsión. Se ha eliminado efectivamente el requisito de justificar la necesidad y proporcionalidad de la detención ante una autoridad judicial, y el período permitido de detención se ha aumentado a 60 días, con la posibilidad de una extensión indefinida por el tiempo que dure el proceso. Más aún, existen restricciones de acceso a asistencia jurídica gratuita y se han reducido significativamente los plazos para presentar una apelación.
Al Grupo de Trabajo le preocupa muy especialmente el Decreto 70/2017 y el hecho de que el Decreto del Poder Ejecutivo modifica de un modo significativo las disposiciones de la Ley 25.871. Estos cambios importantes en la detención de migrantes deberían haber sido objeto de un debate abierto y transparente con un amplio espectro de actores y tratado especialmente en el Congreso de la Nación. El Grupo de Trabajo desea recordar que la detención en un contexto migratorio debe resultar una medida excepcional y efectuarse con posterioridad a una evaluación individual. La detención puede justificarse únicamente si persigue un fin legítimo y es proporcional además de necesaria, con control judicial.
VII. Opiniones del Grupo de Trabajo sobre la Detención Arbitraria
El Grupo de Trabajo solicita que el Gobierno implemente en su totalidad las Opiniones que el GTDA adoptó sobre la Argentina.
Conclusión
Se han volcado en este documento los hallazgos preliminares del Grupo de Trabajo. En los próximos meses, esperamos mantener un diálogo constructivo con el Gobierno de la Argentina mientras llegamos a nuestras conclusiones finales en relación con la visita de país. Deseamos expresar nuestro agradecimiento al Gobierno por haber invitado al Grupo de Trabajo y señalar que esta es una oportunidad para introducir reformas a fin de abordar situaciones que pueden llevar a la privación arbitraria de la libertad.
Envío:AexPPCdba.
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